Nejvyšší správní soud rozhodl dnešního dne ve věci žalobce Ježek software s.r.o., proti žalované České správě sociálního zabezpečení proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci ze dne 19. 3. 2009, č. j. 59 Ca 15/2009-38, o kasační stížnosti žalované. Tímto rozsudkem krajský soud zrušil rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení a jemu předcházející platební výměr vydaný Okresní správou sociálního zabezpečení v České Lípě, jímž byl žalobci vyměřen nedoplatek pojistného na sociálním zabezpečení za období od ledna do června 2007 ve výši 887.760,- Kč a penále z tohoto dlužného pojistného ve výši 49.447,- Kč. Nejvyšší správní soud vyhověl kasační stížnosti žalované, napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
V odůvodnění tohoto rozsudku Nejvyšší správní soud vycházel z následujících závěrů:
V důsledku několika novelizací zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, přijatých v roce 2006, došlo k legislativnímu pochybení, které spočívalo v tom, že tento zákon pro období od 1. 1. 2007 do 30. 6. 2007, na rozdíl od období předcházejícího a následného, neobsahoval výslovnou definici vyměřovacího základu organizace a malé organizace jakožto jednoho ze základních pojmů právní konstrukce pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti. Vláda se pokusila tento nedostatek odstranit vydáním nařízení ze dne 28.února 2007, č. 39/2007 Sb., o způsobu určení vyměřovacího základu zaměstnavatele pro odvod pojistného, v němž chybějící vyměřovací základ definovala. Učinila tak však částečně i zpětně pro období předcházející jeho vyhlášení.
Krajský soud založil své rozhodnutí na tom, že vláda překročila meze zmocnění čl. 78 věty první Ústavy, podle něhož je obecně oprávněna vydávat nařízení k provedení zákona a v jeho mezích, neboť ke stanovení povinnosti fyzickým a právnickým osobám nezvolila cestu zákona, nýbrž předpisu nižší právní síly, tedy nařízení. Postup vlády označil krajský soud za rozporný s ústavní maximou, podle níž lze státní moc uplatňovat jen v případech, mezích a způsobem, který stanoví zákon. Odstraňování nedostatků a pochybení v postupu zákonodárné moci legislativní aktivitou moci výkonné je v rozporu s dělbou moci.
Vymezení pojmu vyměřovacího základu organizace a malé organizace v nařízení vlády totiž bránila výhrada zákona, neboť ze zákona č. 589/1992 Sb. vyplývá, že přímo v něm pojal zákonodárce úmysl komplexně definovat všechny pojmy potřebné pro určení výše pojistného, a nikoliv umožnit vymezení jednoho z těchto pojmů pouze u jednoho druhu poplatníků pojistného formou podzákonného předpisu. Navíc pokud zákonodárce mocensky zavedl platební povinnost veřejnoprávní povahy, které se nebylo možné vyhnout, a stanovil okruh poplatníků, pak musel také sám formou zákona určit její výši a toto oprávnění nebylo možné svěřit podzákonnému předpisu vydaného exekutivou, dokonce částečně retroaktivním způsobem. Nařízení vlády nesmí stanovovat primární práva a povinnosti, nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu a musí tu být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard. Konečně vadou nařízení vlády bylo i to, že nepřípustně regulovalo povinnosti částečně i zpětně. Nejvyšší správní soud s s tímto názorem krajského soudu o nepoužitelnosti nařízení vlády na daný případ zcela ztotožnil.
Nejvyšší správní soud však nesouhlasil se závěrem krajského soudu, že pojem vyměřovacího základu organizace a malé organizace nebylo možné pro období od 1. 1. 2007 do 30. 6. 2007 odvodit přímo ze zákona samotného. Zákon č. 589/1992 Sb. totiž zařadil do okruhu poplatníků pojistného také organizace a malé organizace a stanovil jim povinnost odvádět pojistné, které byly povinny platit za sebe. Tato jejich platební povinnost tedy nemohla v rozhodné době zaniknout. Výše pojistného organizace a malé organizace za sebe samu byla stanovena za pomoci tří veličin, z nichž zákon č. 589/1992 Sb. obsahoval a výslovně definoval rozhodné období a sazby pojistného. Pojem vyměřovacího základu organizace a malé organizace, byť výslovně nedefinovaný, bylo možné jednoznačně dovodit z definice vyměřovacího základu zaměstnance, který byl rovněž poplatníkem pojistného, neboť jen zaměstnanci se mohli účastnit systémů sociálního pojištění a sociálního zabezpečení, na které se pojistné platilo, přičemž jejich zaměstnavatelům žádné plnění z těchto systémů náležet nemohlo.
Organizace a malá organizace tedy mohla platit pojistné za sebe samu pouze z těch příjmů svých zaměstnanců, které se zahrnovaly do jejich vyměřovacího základu. Navíc výslovný návod pro vymezení pojmu vyměřovacího základu organizace a malé organizace byl v rozhodné době obsažen v ustanovení § 21 odst. 2 zákona č. 589/1992 Sb., jež stanovilo výši přirážky k pojistnému na sociální zabezpečení až do 5 % z vyměřovacího základu organizace a malé organizace, který byl ve vztahu k jejich nižším složkám určen jako úhrn vyměřovacích základů zaměstnanců této nižší složky.
Z jednotlivých ustanovení zákona č. 589/1992 Sb., ve znění účinném v první polovině roku 2007, lze tedy učinit přesvědčivý, spolehlivý a zcela jednoznačný závěr, že vyměřovacím základem organizace a malé organizace nemohlo být ani v této době nic jiného než částka odpovídající úhrnu vyměřovacích základů jejich zaměstnanců. Jde přitom o vymezení dostatečně určité pro všechny adresáty právních povinností. Tento závěr nemá výkladovou alternativu a podporují jej všechny v úvahu přicházející výkladové metody, zejména výklad systematický, historický a teleologický, přičemž žádná jiná interpretace vůbec nepřichází v úvahu.
Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že v daném případě poukazem na zjištěnou legislativní chybu není možno dospět k závěru o přechodném zániku platební povinnosti k placení pojistného na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti, neboť takový výklad by byl zcela mechanický a odhlížející od smyslu jednotlivých institutů, celkového kontextu posuzované právní úpravy, historie jejího vzniku a důvodů postupných novelizací.
Zdůrazňuje však zároveň, že jde o další z mnoha případů nepřehledného a chaotického legislativního procesu, jehož výsledkem je stále se zhoršující kvalita právního řádu, jež působí mezi adresáty právních povinností často oprávněné pocity bezradnosti, snižuje důvěru v právo, vyvolává znepokojení a zbytečně též zatěžuje příslušné orgány a instituce, které přijaté normy aplikují a interpretují.